不过，王波在调研中发现，在规制土地违法行为的同时，卫片执法也给部分农民和基层干部带来了困扰。

首先是卫片的下发频率。王波告诉《中国新闻周刊》，随着2020年严禁耕地“非农化”“非粮化”的提出以及耕地流出整改工作的推进，卫片执法成为基层的重要工作。在上级部门不断加大下发频率的同时，不少地方出现了自我加压、层层加码的情况。

“我调研的一个地区会提前去省里打探，如果省里说他们这里有600个疑似变化图斑，地市就会提前下发1000个，希望能覆盖省里的问题图斑，提前整改。”王波说。

李辉是西南某镇政府的一名干部，他告诉《中国新闻周刊》，最频繁的时候，该镇的卫片下发频率是“随有随发，每周更新”。“上级部门会施压，多长时间必须完成多少，层层下令。”华北某镇执法人员吴彬也表示，卫片下发最频繁的时间是从2023年到2024年上半年，各个层级的疑似变化图斑都变为随有随发。

这与王波的观察一致。“2023年卫片执法的强度显著增大，且卫片来源杂乱，多渠道随有随发，基层的压力特别大。”吴彬说，这些高频、大量下发的图斑经常重复，要反复举证、整改。“可能会因为一个地块去农户家10来趟，每天都在准备资料、拍照举证。”

反复整改，是卫片执法让基层头疼的问题之一。“我们镇原来有一个坑，后来被建筑垃圾填埋，结果被识别成了耕地，要求必须种上粮食长出苗，但其实这个地方是没有耕种条件的，我们只能应付，说会赶紧浇水让它长出来。上级政府检查之后，这事儿也就过去了。但下次再被拍到还要再过一遍这样的程序，有几块地每年都这样弄一遍，大家的意见都特别大。”吴彬说。

高频的整改任务，带来的是形式主义整改，甚至虚假整改。曾翔在调研时发现，某村做公益项目时建的一个篮球场，被卫星识别为耕地，村里只能先把硬化路面翻成土地，拍照上传，“篮球架子还在，但是已经显示整改完了”。

王波提到，为了完成任务，基层会衍生出策略性应对方式。“比如卫星把村民房屋的一角判成了基本农田，基层执法者不能为此拆掉人家的房子，所以可能会在那一块覆盖一些绿布‘完成整改’。”

中南大学公共管理学院副教授陈文琼一直在关注这个话题。在她看来，卫片执法中存在的部分问题，源于卫片对土地的定性与群众的共识不一致，比如把荒地、宅基地、林地界定为永久基本农田。哪怕整改了、通过验收了，这些地往往在第二年又会被抛荒，部分基层干部认为，这就是“劳民伤财，做形式主义的工作”。

李辉说，他曾遇到把公园整改为耕地的情况。“这种明显没什么收成的地，只能政府贴钱，聘请第三方公司去种。后来粮食烂在地里，没人收，第三方公司也很委屈——政府只给了种的钱，没给收的钱。最后只能再由政府出钱去收。现在那里还是农田，每年还得去种。”

历史遗留问题

为什么卫星和基层在土地定性上会存在差异，导致实际执法中的矛盾？多位受访者对《中国新闻周刊》表示，其中原因复杂，既包含当前执法管理的问题，又涉及土地管理政策等历史遗留问题。

吴克宁对《中国新闻周刊》指出，卫片执法及其背后的土地管理，与我国实行的国土空间用途管制与“耕地占补平衡”制度有关。

1997年5月，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》出台，提出了耕地总量动态平衡要求。国家主要通过实施耕地占补平衡制度弥补耕地流失，即按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。

不过，后来的实践证明，占补平衡制度能弥补耕地流失，但也会产生一些问题。“假如一个项目占了100亩耕地，很难有另一整块100亩地来补平，所以现实中往往是这儿补点那儿补点，存在占多补少、占优补劣、占整补散的情况。用于补充的耕地，生产力明显低于所占耕地。”一位不愿具名的学者告诉《中国新闻周刊》。

这些耕作条件和生产力较差的补充耕地，为卫片执法带来的基层矛盾埋下隐患——农民的耕种意愿普遍不高。“以前卫星遥感技术没完全成熟的时候，这些地块没人管，甚至抛荒。现在有了卫星，这些地块全部被识别，成了需要整治的任务。”王波说。

另一个问题是，在耕地的定义上，我国以粮食安全为导向，强调耕地的覆盖作物为粮、棉、油、糖、菜和饲草饲料等主粮与生产性作物。当前，我国耕地“非粮化”问题也引发了一些基层执法人员和农民之间的矛盾。

现实情况是，愿意种粮的人越来越少了。以余明驰所在的村子为例，这个常住人口四五百人、主要由老人和小孩构成的村庄，无论之前还是现在，都不以种植粮食作物为经济来源。即使复垦，在田地撂荒多年的情况下，水利、道路等配套设施也无法满足耕种条件，需付出额外成本。“我们测算了一下，在政府有补助的情况下，村民们种水稻还是亏。”

另外，王波发现，此前在脱贫阶段，一些农民会在耕地上种经济作物，当地政府也会默许。但现在因为卫片要恢复耕地，农民就会承担一定的损失。

在上述问题之外，2017年第三次全国国土调查（以下简称“三调”）提出的“所见即所得”原则，也造成了一些卫片认定与土地实际使用情况不符问题。这一原则曾在1984年“一调”时使用，但当时农民种植粮食收益较高，耕地利用方式比较单一，很少存在土地利用方式的调整。

而到了“三调”，仍以“所见即所得”为原则，要求基于地表覆盖情况认定耕地，成为卫片执法中许多问题的导火索。华北某县自然资源规划局的工作人员李露霞参与了“三调”工作，她告诉《中国新闻周刊》，一些村民的宅基地因为种了菜或长了草，因“所见即所得”原则在“三调”被认定成耕地，后来在翻建时被卫星识别出来，发生了纠纷。